在宪法意义上，检察院组织法第1条是对有关检察机关作为国家法律监督机关之宪法规定的重申，检察院组织法第5条对检察职权的具体列举则是对法律监督权宪法属性的体系化落实，二者具有一致性。

四、人格尊严的体系地位 狭义人格权内涵说根据争议条款所处的文本位置——处于人身自由之后，住宅不受侵犯通信自由和通信秘密受法律保护之前——而将其理解为一项具有相对性的个别性基本权利，作为广义人身自由的一个分支概念。基督教神学将尊严理解为一种内在地与义务和责任紧密联系的价值。

而且需要特别指出的是，在我国现行《宪法》文本的官方正式英文译文中，人格尊严也是以the dignity of human person的表述存在，即体现为限定关系。[63] 概括而言，对于《宪法》38条，我们可以将其前段理解为表达了一种统合性的基础价值原理，即作为绝对权利的人格尊严。而对宪法规范秩序而言，借由目的论体系化所形成的体系乃是一个内部体系，其是一个证成关系的体系。前引[4]，焦洪昌主编书，第294—295页。而结合以上论述，就我国现行《宪法》而言，没有哪条规范比人格尊严更适于作为该最具一般性的基础价值原理，其原因在于：在现行《宪法》的秩序中，人格具有不可替代的最高价值，其作为价值元点，不可能也不需要服务于另一项更高的价值，换言之，其居于我国宪法之目的论体系的金字塔顶，同时又是其他诸种个别性基本权利的逻辑基础。

[19]Allen W. Wood, Kantian Ethics, Cambridge University Press,2008, p.95. [20]〔德〕康德：《道德形而上学原理》，苗力田译，上海世纪出版集团2005年版，第47页。从历史解释的角度看，文化大革命的惨痛教训亦不能成为将人格尊严设定为统合性基础价值原理的反对理由，反而应当是其重要的支持理由。即竞得地票的持票人可在重庆市范围内，选择符合规划要求的待开发土地，凭票申请办理农用地转用手续，并按招拍挂有关规定取得国有建设用地使用权。

然而，遗憾的是，主体功能区建设是国土空间开发保护的基础制度，也是从源头上保护生态环境的根本举措，虽然提出了多年，但落实不力。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划的规定，则为多规合一提供了制度基础。另外需要注意的是，既然中央已经明确对发展规划与空间规戈r进行了区分，并指出国家发展规划，即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要是阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据，空间规划则是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。当然，这不是说具体地块的用途完全由土地权利人根据自身的意愿和利益自由决定，而是说具体地块的用途应当在作为经济社会发展规划的国民经济发展规划和产业规划的指导下，由土地权利人具体确定，并在法定机关批准后施行。

其次，由于没有合理区分社会经济发展规划与空间管制型规划之间的差别，所以现行土地利用总体规划依然延续了计划经济时代的思维。应该说，这是新土地管理法取得的一项重要制度建设成果，标志着我国的土地用途管制制度朝着科学化和现代化的方向迈进了一大步。

上轮规划实施方面，由于经济社会发展大大超过了规划预期，加大了规划实施的难度，规划调整与修改比较频繁。其二，各种规划的规划目标、编制方法、技术标准、技术参数存在差异，常常出现规划不一致、不协调乃至相互冲突等问题。但另一方面，土地承包经营权毕竟不是土地所有权。另外，在建立永久基本农田建设用地准用权制度的过程中，还应注意以下几个问题：首先，这项权利应当属于土地承包经营权人，但是其收益应当在集体土地所有权人和土地承包经营权人之间进行分享。

具体表现是，违法违规用地的情况总量大、比例高，且呈上升态势。不过，与此同时，也应当看到，永久基本农田的划定意味着国家为了公共利益的需要（这里主要表现为粮食安全）永久性地剥夺这些土地的开发权（我国法规范中的建设用地使用权），并借此限制了这些土地的所有权人以及土地承包经营权人乃至本地经济的发展机会。土地用途管制的寻租成本、内部性成本、信息成本、执行成本等制度成本异常高昂，并由此导致我国土地资源浪费严重，国民居住品质差，城乡景观千篇一律、僵化呆板等。如此一来，就可以确保土地承包经营权人及其所有权人可以共享永久基本农田建设用地准用权转让所得的收益。

从过去二十年的实践情况来看，1998年土地管理法所提供的这一制度解决方案并不足以支撑整个土地用途管制制度，需要进一步完善。比如现行的土地利用总体规划（2006—2020年，期限为15年）、国家主体功能区规划（2010—2020年，期限为10年）就属于这种类型的规划。

对此，中央自2018年以来所提出的解决思路是国家级专项规划、区域规划、空间规划，规划期与国家发展规划不一致的，应根据同期国家发展规划的战略安排对规划目标任务适时进行调整或修编，同时要建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。其次，竞得永久基本农田建设用地准用权的权利人，只能将这项权利用于增加建筑物的容积率，而不能将其用于农用地的转用。

能够拉动地方GDP和税收增长的，主要是一些工矿仓储以及基础设施建设项目。具体来说，主要表现在以下两个方面： 其一，全国土地利用总体规划所确定的耕地保护目标屡屡被突破。比如，在1998年土地管理法修改的过程中，当时的建设部和一些地方建设厅认为，在城市范围内城市规划是基础，土地利用总体规划也需要执行城市规划，理由是土地利用总体规划非常原则，而城市规划要更具体细致，而国土资源管理系统主流意见则认为，土地利用总体规划是合理配置和有效利用土地资源的高层次规划，城市规划和各项专项规划在土地利用上，必须服从土地利用总体规划。而且为了确保这些政策和实践工作可以获得法律层面的保障，2019年新土地管理法还专门将基本农田制度发展成为永久基本农田制度。土地用途管制实施路径的改革与年度建设用地指标制度的完善 虽然空间规划制度的改革对土地用途管制制度的改革与完善意义重大，但在土地用途管制的制度落实层面，仅仅完成这一项改革是远远不够的。在过去的二十年间，这一套土地用途管制制度为我国的土地合理利用以及经济和社会发展做出了巨大贡献，但也出现了制度失灵和成本奇高等许多问题。

这一轮土地管理法修改之后，土地用途管制制度得以建立，而这一套制度的基本框架就是土地利用总体规划的制定和实施。（3）永久基本农田建设用地使用权的交易对象在法规范上应当表达为建设用地准用权而不是建设用地使用权因为永久基本农田的权利人虽然拥有土地的开发权，但是其毕竟不能在自己的土地上来直接行使该项权利，而只能将其转移到其他区域行使，因此不能使用现有法体系中的建设用地使用权来表达这项权利，并借此进行登记和交易。

当然，如果在全国废除土地利用年度计划制度，社会和管理风险比较大，也可以选取某些特定的地区，暂停实施土地管理法中的土地利用年度计划条款，然后就用途管制制度改革依法进行试点和探索。然而，这样的规定只是缓和了城市规划与土地利用规划之间的矛盾，并没有从制度上根本解决这个问题。

（3）只能在本市范围内落地。如果从民法角度来看，这相当于给永久基本农田的权利人设定了一项公共地役权。

指标给多了，没有项目用不了地，造成土地闲置。由于这一项制度要求县级以上人民政府必须在拥有上级政府核准的年度建设用地指标时，才可以向建设用地申请单位发放建设许可，因此，在具体的土地开发项目建设过程中，开发者能否获得建设用地进行开发建设，不仅取决于其建设申请是否符合土地利用总体规划，还取决于本地政府是否拥有足够的年度建设用地指标。因为根据这一规定，地方政府不但有权力而且有义务根据五年一变的国民经济和社会发展规划来调整土地利用总体规划。在这个方面，重庆所做的地票交易制度就是很好的探索。

多规合一改革的要求及其在新土地管理法中的落实 为了解决规划的重叠、交叉和冲突等问题，2013年党的十七届三中全会提出要建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，2015年的《生态文明体制改革总体方案》再次提出：整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖，一张（规划）蓝图干到底……市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。1998年土地管理法修改时，立法者开始从国外引进土地利用总体规划制度，并对土地利用总体规划的编制和审批、土地利用总体规划与相关规划的关系、土地利用计划等方面进行了详细规定。

如果采用了这种制度，那么地方政府和具体的土地利用人会不会盲目大干快上，搞工业化、城市化大跃进？这种风险是存在的，但并非不能解决。（2）城市总体规划、村庄和集镇规划以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接（第22、23条）。

比如，我国的国民经济和社会发展规划就属于这种类型的规划，每5年为一期，现在已经执行到第十三个五年规划。否则，空间管制型规划的实施期限和稳定性就难以保障，其应有功能和作用的发挥也会受阻。

其二，突破年度建设用地指标的大规模违法占用耕地现象，不断出现。由此带来的结果是，在现行的土地用途管制制度中，土地利用总体规划其实只能起到框架性的宏观控制作用，年度建设用地指标制度才构成了土地用途管制的基础和核心。最后，如果某个地区把规划允许开发的土地都用完了，那么，除非通过土地开发权交易购买到其他区域的土地开发权，或者土地利用规划被依法修改，否则本地区就不得再新增建设用地。具体地块的土地用途则由社会和市场主体，根据国家经济和社会发展规划、各种产业规划等经济社会发展性规划的指引来具体决定。

显然，这种修订结果不尽如人意，也不利于国家治理体系和治理能力现代化的建设。农村一些地区不甘心受制于这种计划管制制度，在政府的土地利用指标计划之外开展现代工商业建设，但这类建设项目往往被认为是违法的，常常面临被处罚甚至被拆除的风险。

不过，由于1998年土地管理法修改时，我国的城市规划体系已经比较成熟，加上国家层面还有国民经济和社会发展规划等各种发展规划，因此当时的土地管理法就需要解决如何编制土地利用总体规划以及土地利用总体规划与其他法定规划之间的关系如何处理等两个方面的问题。为了进一步保护耕地并确保国家的粮食安全，2017年中央一号文件除了要求加快落实承包地三权分置改革之外，在土地用途管制领域提出了全面落实永久基本农田特殊保护政策措施以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，科学合理划定稻谷、小麦、玉米粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区等改革目标。

而在民生领域，住宅用地限量供应，抬高了住宅用地价格，进而导致房价不断攀升，抑制了居民的消费意愿和创业能力。国家建立统一的建设用地准用权市场或类似的规定，并为建设用地准用权的交易和转移制定具体的规则。